Welzijn in tijden van vluchtelingencrisis

In antwoord op de crisis werd de hulpverlening uitgebreid van 97 plaatsen naar 300 (dec 2016)

(Deze tekst werd in december 2016 geschreven voor het tijdschrift Agora)

De opvang en begeleiding van niet-begeleide minderjarigen situeert zich op een kruispunt van federale en Vlaamse bevoegdheden. In de afgelopen jaren heeft zich een praktijk ontwikkeld waarbij het beleid en het gespecialiseerde aanbod voor niet-begeleide minderjarigen in de jeugdhulp zich vooral ging richten op  de meest kwetsbare minderjarigen. De vluchtelingencrisis stelt dit model op de proef.

In onderstaand artikel schetsen we wat het antwoord van Jongerenwelzijn is geweest op de crisis, welke keuzes daarbij gemaakt zijn en wat de vooruitzichten zijn voor 2017.

Het ABC van de vluchtelingencrisis

De vluchtelingencrisis van 2015 kan geschetst worden aan de hand van drie hoofdkenmerken1:

  • Heel sterke toename van de asielaanvragen op korte tijd: in de periode augustus – december werden er meer dan 20.000 asielaanvragen genoteerd. Dat is 2/3de van het totale aantal voor dat jaar. Dat cijfer omvat vooral volwassenen, alleenstaanden en gezinnen en niet-begeleide minderjarigen (NBM).   
  • Een hoge erkenningsgraad. De top drie van herkomstlanden bestaat uit Syrië, Irak en Afghanistan. Voor Syrië is de erkenningsgraad bijna 100%. Voor Irak en Afghanistan ligt dan een stuk lager, maar nog steeds boven 50%.
  • Een groot aantal erg jonge niet-begeleide minderjarigen. In 2015 kwamen iets meer dan drieduizend niet-begeleide minderjarigen toe. Ook hier een piek tussen september en december. In enkele maanden tijd werden er vierhonderd niet-begeleide minderjarigen jonger dan 15 jaar geregistreerd waarvan zelfs vijftig jonger dan 12 jaar. 

1 De vermelde gegevens zijn nationaal en niet enkel voor de Vlaamse Gemeenschap.

Welzijn in tijden van vluchtelingencrisis

De eerste lijnhulp- en dienstverlening aan asielzoekers is vooral federale materie. Dienst Vreemdelingenzaken identificeert de asielzoekers en registreert de aanvragen. De eerste opvang wordt geboden in het federale opvangnetwerk. De verhoogde instroom vormde uiteraard een enorme uitdaging.  Fedasil heeft alles uit de kast gehaald om het opvangaanbod gelijke tred te laten houden met de instroom.

Vlaanderen heeft weinig verplichtingen ten aanzien van kandidaat vluchtelingen. De enige afdwingbare bevoegdheid in deze fase is onderwijs. Andere verplichtingen ontstaan pas als aan het eind van de asielprocedure een internationale beschermingsstatus wordt toegekend (‘erkend vluchteling’ als kan aangetoond worden dat de aanvrager individuele vervolging riskeert in zijn herkomstland of ‘subsidiaire bescherming’ indien er een collectieve bedreiging is, bijvoorbeeld omwille van een oorlogssituatie) De Vlaamse Gemeenschap staat in voor het onthaal en de integratie van nieuwkomers en heeft verschillende instrumenten om dat te realiseren, zoals de verplichte inburgering, taallessen en beroepsopleiding, arbeidsbemiddeling, sociale huisvesting en huursubsidie …

Het welzijnsaanbod

Op het vlak van Welzijn is de zaak complexer. Een groot deel van het welzijnsaanbod is toegankelijk voor iedereen: denk bijvoorbeeld aan het onthaal van een CAW, de consultaties van Kind en Gezin of een consult bij een CGG. Maar op die vlakken is er ook dienstverlening in de federale opvangcentra. De opvangwet bepaalt dat in het federale opvangnetwerk informatie over de asielprocedure,  medische zorg, sociale bijstand en psychologische hulp verzekerd moeten zijn. De opvangcentra ontwikkelen een intern aanbod of sluiten partnerschappen af met externe diensten om te voldoen aan de vereisten van de wet.

De contouren van de aanpak werd vastgelegd in de rondzendbrief van 2 oktober 2015 over de aanpak van de vluchtelingencrisis binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin.  Bij de verdeling van de middelen werd ingezet op voortbouwen op bestaande competentie en know-how en complementariteit met het federale beleid.

Naar schatting 12.000 van de kandidaat-vluchtelingen die in 2015 zijn toegekomen, krijgen in 2016 en 2017 een positieve beslissing (beschermingsgraad gemiddeld 60 à 65%). Als ze de opvang mogen verlaten is hun eerste nood een woning vinden. Daarna volgen het wegwijs maken in de samenleving, woonbegeleiding, maatschappelijk werk en psychosociale aspecten. De CAW kregen extra middelen om in te zetten op woonbegeleiding (incl zoeken van een woning) en psychosociale hulp. De versterking werd gelijk verspreid over alle provincies vanuit de overweging dat de federale opvang ook ongeveer gelijk gespreid is over heel het grondgebied.

Centra voor Geestelijke Gezondheidszorg

Een tweede spoor betreft de Centra voor Geestelijke Gezondheidszorg. Acht CGG en Solentra kregen een impulssubsidie om in hun regio traumabehandeling voor vluchtelingen en niet-begeleide minderjarigen aan te bieden en om via vorming, intervisie, supervisie, of consult ondersteuning te bieden aan eerste-lijndiensten die met vluchtelingen(kinderen) werken.

Een derde zorg was die enorme groep van -jonge- niet-begeleide minderjarigen. We bespreken  drie aspecten: pleegzorg, (1), het residentiële en ambulante hulpaanbod voor (2) en achter de intersectorale toegangspoort (3). 

De Integrale Jeugdhulp stelt geen voorwaarden inzake het verblijfsstatuut om hulpverlening te bieden. In principe kan dus voor elke niet-begeleide minderjarige een hulpvraag gesteld worden. De crisis heeft die houding niet gewijzigd. Integendeel, de aanmeldpunten die voor niet-begeleide minderjarigen de toegang tot jeugdhulp faciliteren, zijn versterkt.

Pleegzorg

De vluchtelingencrisis kwam in de Vlaamse huiskamers binnen door de beelden van vluchtelingen die kampeerden in het Brusselse Maximiliaanpark. Honderden burgers hebben daarop spontaan hulp aangeboden: voedsel, dekens en kleren, maar ook het voorstel om minderjarigen of gezinnen op te vangen. Hierop inspelend is er een project opgezet om van pleegzorg een volwaardig alternatief te maken voor de opvang van jonge niet-begeleide minderjarigen. Niet-begeleide  minderjarigen leven – vaak tegen hun wil - gescheiden van hun ouders. Het pleegzorgdecreet stelt dat pleegzorg de eerst te overwegen hulp moet zijn bij uithuisplaatsing. In de praktijk was pleegzorg bij niet-begeleide minderjarigen eerder uitzondering dan regel. De pleegzorgdiensten hebben enige ervaring met deze jongeren, maar die was beperkt en versnipperd over verschillende personen en diensten. De ervaring was ook niet altijd positief. Een bevraging van pleegzorgmedewerkers uit 2014 leert dat het moeilijk is om  verblijfsprocedures een plaats te geven in de begeleiding als je maar heel af en toe een cliënt hebt bij wie dit een werkpunt is.

In het kader van dit project zijn alle procedures met betrekking tot werving, screening en vorming van kandidaat-pleegzorgers en de procedures voor de screening van kinderen aangepast aan de vluchtelingen doelgroep. Dat was een omslachtig en tijdrovend proces maar het heeft wel resultaat opgeleverd. Eind augustus 2016 waren er 85 pleegplaatsingen opgestart.

Hulpaanbod achter de poort

In antwoord op de crisis werd de categoriale hulpverlening uitgebreid van 97 plaatsen naar 300 vandaag. Die uitbreidingen zijn allemaal projectmatig.

  Residentieel Residentieel Ambulant Totaal
  7-14 jaar 12-18 jaar    
  Sept 2015 0          53          44          97         
  Feb 2016 28          43               84          155         
  Sept 2016 183          43          84          300         

Het categoriale aanbod achter de poort bestaat al lang. Het omvat de leefgroepen van De Oever in Genk en van Minor-Ndako in Brussel en Aalst en de CBAW-diensten van Kiosk (Joba Vluchtelingenwerking) en van Minor-Ndako.

Naar aanleiding van de aanhoudende instroom van jonge niet-begeleide minderjarigen werd één van die bestaande leefgroepen geheroriënteerd naar een jonger publiek (7-14 jaar). In januari ’16 volgde een projectmatige uitbreiding met 18 plaatsen voor dezelfde jongste doelgroep. Ondanks de uitbreidingen is de opvangcapaciteit waarin + 15 jarigen terecht kunnen geslonken tot 43 plaatsen (omdat eind september 2015 de leeftijdsgrens voor een bestaande leefgroep met 10 plaatsen werd verlaagd tot 7 jaar). Eveneens in januari 2016 werd het CBAW aanbod uitgebreid met 40 plaatsen. Daarmee werd de bestaande categoriale capaciteit zowat verdubbeld.

Hulpaanbod voor de poort

Ook in de volgende maanden is verder ingezet op de jongste niet-begeleide minderjarigen. Er zijn verschillende redenen voor deze keuze. Een eerste overweging is dat grootschalige opvang niet geschikt is voor jongere kinderen, zeker niet wanneer langdurige opvang nodig is. Gezien de erkenningsgraad van meer dan 60% zullen de meeste van deze kinderen wellicht ook op langere termijn hier kunnen blijven. Een derde overweging is dat categoriale hulp zich toelegt op de meest kwetsbare minderjarigen. Kwetsbaarheid kan voortvloeien uit allerlei factoren: psychische problemen, een fysieke of mentale beperking, langdurige begeleidingsnoden …  Ook jonge leeftijd is een vorm van kwetsbaarheid. Als doelgroep passen ze perfect binnen het categoriale verhaal.

Fedasil

Een voorstel van Fedasil om samen te werken met de Vlaamse Gemeenschap in de vorm van cofinanciering in ruil voor rechtstreeks toegankelijke hulp, gaf stof tot nadenken. In principe moet elke hulpvraag uitgeklaard worden in een A-document zodat de Intersectorale Toegangspoort kan oordelen of niet-rechtstreeks toegankelijke hulp noodzakelijk is. ‘Jonge leeftijd’ is zo’n evidente vorm van kwetsbaarheid dat er geen verder onderzoek van de hulpvraag nodig is om een toewijzing te verantwoorden. Dit alles bracht ons tot een dubbele primeur: samenwerking tussen Fedasil en Jongerenwelzijn m.b.t. de opvang van NBM en residentiele opvang die rechtstreeks toegankelijk is. Of toch rechtstreeks toegankelijk voor Fedasil want zij alleen kunnen niet-begeleide minderjarigen jonger dan 15 jaar toewijzen.  De modaliteiten van deze samenwerking zijn vastgelegd in een conventie.  

Dertien voorzieningen werden bereid gevonden om een leefgroep in te richten voor de opvang van jonge NBM. Het zijn kleinschalige eenheden (8 tot 15 plaatsen) verspreid over alle provincies. Door deze inspanning (145 residentiele plaatsen) is er op dit ogenblik een dekkend aanbod voor de niet-begeleide minderjarigen jonger dan 15 jaar. Het leeftijdscriterium geldt trouwens enkel voor de instroom. De jongeren moeten niet vertrekken op hun 15de verjaardag. Er is tijd om met de jongere en zijn voogd uit te zoeken wat een passend vervolgtraject kan zijn

De toekomst

We zijn nu een jaar later. De instroom is afgenomen en de crisissfeer is weg. Maar dat is bedrieglijk. Voor de Vlaamse Gemeenschap is de inspanning niet voorbij. De grote uitstroom van erkende vluchtelingen en subsidiair beschermden uit de asielcentra  is pas goed op gang gekomen en zal nog verschillende maanden aanhouden.

De huisvesting, inburgering en inschakeling van al die nieuwkomers is een opdracht voor de volgende jaren. Vooral het Algemeen Welzijnswerk staat voor de uitdaging om met de OCMW en andere diensten honderden vluchtelingen (die soms heel laag geschoold of analfabeet zijn,  soms getraumatiseerd; soms nooit eerder zelfstandig gewoond hebben of een eigen budget beheerd, …) te ondersteunen en wegwijs te maken in onze samenleving. Om dezelfde reden zien de Centra voor Geestelijke Gezondheidszorg hun opdracht om traumabegeleiding te bieden aan vluchtelingen en ondersteuning aan eerste-lijndiensten verlengd worden. De projecten worden anders ingebed en de middelen worden ook anders verdeeld. In het voorbije werkjaar hebben we geleerd dat ondanks de inspanningen om de uitstroom uit de opvang te spreiden, de meeste vluchtelingen terecht komen in de stedelijke kernen. In 2017 wordt de verdeling van de middelen daarop afgestemd.

Pleegzorg voor jonge vluchtelingen

We hebben wel vooruitgang geboekt met pleegzorg voor jonge vluchtelingen maar blijven achter op Nederland. Daar worden alle niet-begeleide minderjarigen jonger dan 15 jaar opgevangen in pleeggezinnen. De voogdenvereniging Nidos neemt er de begeleiding van de gezinnen en de jongeren voor haar rekening en heeft daarrond aparte methodieken ontwikkeld. Onze pleegzorgdiensten kregen de vraag om die methodieken te exploreren en na te gaan of hieruit inspiratie gehaald kan worden voor de eigen praktijk. Het pleegzorgproject wordt met een jaar verlengd om deze oefening mogelijk te maken en om de goede praktijken die in de voorbije maanden ontwikkeld zijn verder te implementeren.

In de voorbije maanden zijn heel veel niet-begeleide minderjarigen aangemeld voor Jeugdhulp. In de eerste plaats bij de categoriale initiatieven maar door het aangroeien van de wachtlijsten, gebeurde dit ook steeds meer bij niet-gespecialiseerde hulpverlening. De redenen zijn divers. Sommige jongeren hebben gespecialiseerde hulp nodig bijvoorbeeld omwille van trauma’s, anderen kunnen de stress van het leven in een  grootschalige opvangstructuur niet aan of hebben nood aan intensieve begeleiding. Ook de sluiting van federale centra geeft aanleiding tot extra aanmeldingen. De opeenvolgende overplaatsingen maken dat jongeren telkens weer ontworteld worden en dat elke poging tot sociale netwerkvorming teniet wordt gedaan.

Een afbouw van de projectmatige uitbreidingen in het residentiele en het CBAW-aanbod is in deze context niet aan de orde. De hulpverleningsplaatsen zijn allemaal ingevuld en er zijn wachtlijsten. De nieuwe capaciteit wordt dus verlengd in  2017. Ook de samenwerking met Fedasil wordt verdergezet.

Hoewel het aantal plaatsen voor niet-begeleide minderjarigen in de jeugdhulp groter is dan ooit te voren, is er op het terrein nog veel frustratie over het tekort aan plaatsen en doorstroommogelijkheden. Dat is begrijpelijk. Die frustratie is een gevolg van de focus op de jongste niet-begeleide minderjarigen. Die jongste groep maakt ongeveer 20% uit van de totale populatie van niet-begeleide minderjarigen. De veel grotere groep  ‘oudere’ minderjarigen vragen we nog even geduld te oefenen. In de volgende maanden willen we in gesprek gaan met de federale overheid om ook hier perspectief te bieden.

Auteur en contactgegevens

Johan Vangenechten is stafmedewerker bij Minor-Ndako. In 2016 was hij als extern expert aangesteld binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin. Hij schrijft dit artikel in eigen naam

Johan.vangenechten@minor-ndako.be


Ontdek meer verhalen in het overzicht
Tekst: Johan Vangenechten, Foto: Pexels.com

Samen kansen creëren; dat is het verhaal van de jeugdhulp in Vlaanderen. We geven kinderen,  jongeren en gezinnen een duwtje in de rug, zodat ze snel zelf verder kunnen. Ofwel bieden we, indien nodig, langdurige ondersteuning aan; op maat en met respect voor de keuzes van jongeren en hun ouders. We versterken op een positieve manier hun eigen krachten. Zo kan iedereen bij de start van zijn of haar leven volwaardig deelnemen, waarbij de samenleving er zelf ook op vooruit gaat.

Jongeren en hun ouders kunnen rechtstreeks aankloppen bij tal van diensten voor begeleiding en advies. Wie nood heeft aan meer intensieve ondersteuning, kan aangemeld worden bij de toegangspoort die de geschikte hulp toewijst. Loopt de hulp vast of wordt deze niet aanvaard? Dan kan een gemandateerde voorziening (Ondersteuningscentrum Jeugdzorg of Vertrouwenscentrum Kindermishandeling) de hulpverlening mee opvolgen of nieuwe hulp opstarten. Bij een onverwachte crisis staat een netwerk van diensten klaar. Als de hulpverlening moeilijk verloopt, kunnen overleg en bemiddeling een uitweg bieden.

De Vlaamse jeugdhulp verbindt delen van 6 administraties uit het welzijns- en onderwijslandschap, en geeft ruimte aan tal van partners binnen een breed netwerk van professionals. Jongeren en hun ouders maken structureel deel uit van het beleid. Jeugdhulp bereikt elk jaar een paar honderdduizend kinderen en jongeren in Vlaanderen. Meer info: www.jongerenwelzijn.be, www.vaph.be, www.kindengezin.be, www.departementwvg.be, www.zorgengezondheid.be, onderwijs en vorming.

Deze tekst wordt vervangen.